Desarrollo sustentable: Tres tareas pendientes

Sesión inaugural
7 de febrero de 2007
Palabras de Rebeca Grynspan

Panel plenario: “Políticas públicas para el desarrollo”



Honorables miembros de la mesa, estimadas autoridades de Gobierno y miembros de la comunidad internacional, estimados panelistas, Señores y señoras,

Es un placer participar en la sesión inaugural de este foro sobre políticas públicas en México. El mismo es un esfuerzo compartido de 5 organizaciones multilaterales y una organización académica mexicana, lo que en sí mismo apunta a la voluntad de convocar diversos puntos de vista y una participación plural, este es a la vez el objetivo de este encuentro: facilitar el diálogo entre los distintos sectores: ejecutores, analistas, y sujetos de la política pública, un diálogo que ayude a superar posiciones defensivas para construir agendas propositivas. El hecho de que más de 3,000 personas se hayan inscrito para asistir a este coloquio muestra el enorme interés y más aún: la necesidad que hay en México por abrir espacios de diálogo público no solo sobre el diagnóstico sino sobre todo sobre las soluciones y por tanto sobre las políticas públicas.

Un gran pensador latinoamericano, Raúl Prebisch, reflexionó sobre el desarrollo con una pregunta aparentemente sencilla: “¿Desarrollo, desarrollo para qué?”. Él mismo respondió diciendo que “El objetivo del desarrollo es integrar socialmente a las grandes masas de la población que han sido dejadas atrás en el proceso de desarrollo económico. Si esto no se logra, el desarrollo es incompleto e injusto”.

El desarrollo en América Latina sigue siendo incompleto e injusto. Es por eso que en un reciente artículo al describir a América Latina digo que si América Latina fuera una persona se le diagnosticaría un trastorno bipolar.

Sería una persona que acudiría a las elecciones a votar, pero tendría serias dudas sobre las promesas electorales. Recibiría una educación primaria, pero esto solo le permitiría trabajar en la economía sumergida o informal, trabajaría mucho, pero aún haciendo su mejor esfuerzo no gozaría de la seguridad de una pensión y sus ingresos, apenas llegarían a cubrir las necesidades básicas de su familia y con suerte los gastos en salud.

Es por eso que si bien hay más democracia, una parte importante de la población cuestiona su capacidad de mejorar sus condiciones de vida. Es por eso que si bien los últimos cuatro años hemos vivido los mejores años de crecimiento desde los ochentas y un crecimiento bastante sano: con bajos déficit fiscales y menos endeudamiento externo, en el 2006 apenas logramos superar los niveles de pobreza de 1980, y es por eso que aunque se han realizado importantes reformas económicas, la región se ha quedado atrás con respecto a otras regiones, especialmente respecto al resto del mundo en desarrollo que está creciendo más rápidamente que nosotros y su crecimiento es de mejor calidad: con alta competitividad en los mercados internacionales y un mayor componente tecnológico.

Las consecuencias políticas, sociales y económicas de los últimos 25 años son dispares, y por eso dependiendo de dónde estemos parados, contamos distintas historias sobre lo acontecido, suscitando preguntas de importancia vital sobre la relación entre democracia, desarrollo y política. El juego entre esto tres polos dibuja el perfil de una región frágil pero obstinada, cuyo futuro dependerá de su compromiso y su capacidad de resolver estas paradojas y lograr que la democracia y el desarrollo funcionen para todos.

Estos mismos desafíos enfrenta la realidad mexicana, me referiré rápidamente a tres de ellos:
b
1. El desafío del combate a la pobreza y a la desigualdad. Como lo dice el documento que el PNUD ha aportado al seminario “México y la agenda pendiente:
¿Por qué empezar por la desigualdad?, existen razones concretas para afirmar que la falta de un crecimiento dinámico y la persistencia de la desigualdad son fenómenos relacionados. Bajo esta lógica avances en la reducción de la desigualdad podrían abrir de manera simultánea espacios de competitividad que coadyuven a generar mayores tasas de crecimiento. La pobreza es una consecuencia de la desigualdad, especialmente en presencia de tasas de crecimiento bajas. En México hemos observado una baja de la pobreza rural, sin embargo esta reducción no se da de manera homogénea por lo que en muchas regiones la reducción de los ingresos de la actividad agrícola ha llevado a muchos hogares a depender de transferencias públicas y de las remesas sin verdadera capacidad de generar ingresos propios.

La profundidad de las desigualdades territoriales, socioeconómicas, étnicas, y de género y su persistencia ha sido ampliamente documentada.

Por ello cuando desde el PNUD hemos hablado del cumplimiento de los objetivos del milenio como guía de política pública, planteamos la necesidad de ir más allá de los promedios nacionales y desagregar los indicadores por regiones y grupos específicos. Por ejemplo sabemos que a pesar de los avances en la tasa nacional de mortalidad infantil, los pueblos indígenas del país padecen la misma tasa de mortalidad infantil que la que tenía el promedio de la población mexicana hace 10 años. A ese nivel y con el actual ritmo de avance, ese Objetivo del Milenio parece aún lejos de la meta del año 2015.

En términos territoriales las brechas son enormes. Hay municipios como Santiago del Pinar en Chiapas donde el ingreso anual per capita es de sólo 602 dólares, es decir 48 veces menos que el de la delegación Benito Juárez en el Distrito Federal.

Las mediciones llevadas a cabo por el PNUD sobre la situación de la mujer en México muestran con claridad que ellas son las principales víctimas de las desigualdades respecto al acceso a los derechos sociales más básicos, como la salud, la educación o el trabajo. Y esto genera pérdidas netas para la sociedad en su conjunto. En Veracruz, por ejemplo, se estima en un 2% la pérdida en el índice de desarrollo humano atribuible a la desigualdad de género.

El PNUD en México ha apoyado, como en todo el mundo, acciones específicas que promuevan el desarrollo con base en un enfoque de desarrollo humano, que reconociendo la importancia del crecimiento económico, lo trascienda a través de la ampliación de las capacidades y libertades individuales desde una perspectiva multidimensional. El Informe Nacional de Desarrollo Humano en México, por ejemplo, se ha convertido en un espacio de reflexión abierto a distintos actores, para poner en el centro del debate el tema de las desigualdades y la importancia de la acción local en la promoción de dinámicas de equidad. Políticas públicas específicas se han nutrido de este debate, como es el caso de las acciones propuestas por el Gobierno para los 100 municipios de menor desarrollo humano con el fin de elevar los niveles de bienestar de sus pobladores.

Los gobiernos estatales se han unido a este esfuerzo a través de Informes Estatales de Desarrollo Humano.

Igualmente el país ha hecho esfuerzos importantes en la mejora de la institucionalidad social de combate a la pobreza. El programa oportunidades ha logrado superar el ciclo electoral para tener una visión de largo plazo y ha promovido el desarrollo de mecanismos para el fortalecimiento institucional y de participación ciudadana. El PNUD colaboró decididamente en la iniciativa de protección contra el uso electoral de programas sociales proyecto en el que se ha establecido una metodología que permite fortalecer la contraloría social. Esta experiencia, inédita en México y la región, ha probado que se pueden realizar acciones concretas para que los programas que buscan corregir las desigualdades no se desvíen de su objetivo al convertirse en botines políticos.

Sin embargo dos tareas quedan pendientes
1) una mejor articulación entre las políticas focalizadas[i] y las políticas sectoriales de corte universal[ii]. No solo el acceso sino fundamentalmente la mejora en la calidad de los servicios de educación y salud es sin duda una prioridad impostergable. La importancia de la desigualdad en educación en la reproducción de las desigualdades de ingreso ha sido ampliamente documentada. Recientemente en un estudio que realizamos en el PNUD sobre polarización social, como medición complementaria al coeficiente de gini y con la intención de acercarnos más a los problemas de cohesión social, la variable más importante para explicar el aumento de la polarización social fue la educación, por encima del estatus laboral y de la ubicación geográfica. Ello afecta no solo a los sectores pobres, sino de manera muy importante a amplios sectores medios cuyos hijos no tienen hoy como en el pasado, acceso a una educación pública de calidad.

2) la segunda tarea pendiente se refiere a la contención de la concentración de la riqueza

Basta citar el hecho de que la riqueza de los empresarios mexicanos incluidos en la lista de Forbes se incrementó en los últimos años por encima del equivalente promedio en los países de la OECD. En ese rubro, solamente es superado por los Estados Unidos. En comparación con países latinoamericanos, solamente Venezuela y Chile superan a México como países en donde la riqueza de los individuos en la parte superior de la distribución crece desproporcionadamente.
En el combate de este fenómeno juegan un papel importante las políticas de competencia que impidan el uso del poder de mercado por unos pocos en detrimento de los consumidores.

2. El segundo desafío refiere a la necesidad de aprovechar las buenas condiciones internacionales para promover un crecimiento económico dinámico y sostenible en el largo plazo, y una inserción internacional de mayor calidad.

Para ello es importante no olvidar las lecciones del pasado en cuanto a los efectos perniciosos de la volatilidad económica. Hasta ahora parece que la región aprendió parte de la lección y ha actuado con responsabilidad en el mantenimiento de la estabilidad de precios, sin embargo ello es insuficiente ya que se requiere también una mayor estabilidad en las variables reales de la economía como son el crecimiento y el empleo. Para ello el fortalecimiento de políticas anticíclicas que aminoren los efectos del ciclo económico sobre las empresas y las familias, se convierten en una tarea fundamental.

Igualmente sin entrar, por las limitaciones de tiempo, en los temas de aumento de la competitividad quisiera dejar planteada la urgencia de fortalecer las políticas de ciencia y tecnología y de investigación y desarrollo y dentro de ello los sistemas de educación superior.

Y por último insistir en la necesidad de construir institucionalidad pública y mejor estado para lograr más y mejores mercados. Lo que necesariamente pasa por una propuesta concreta de reforma fiscal que mantenga al mismo tiempo los objetivos de eficiencia y equidad

3- termino repitiendo con obstinado optimismo de que estamos en un momento de redefiniciones pero sin duda de grandes oportunidades

México ha sido innovador en muchas áreas de su desarrollo, y ha sido fuente de inspiración para otros países. De la misma manera, el país puede y debe dar un nuevo impulso a su estrategia de desarrollo a partir de las lecciones aprendidas y de los desafíos pendientes. Para ello debemos superar la falsa dicotomía entre eficiencia y equidad, entre lo técnico y lo político, y apuntar a una nueva relación entre Estado Mercado y Sociedad. De ello dependerá, y le copio esta frase al expresidente Sanguinetti, que no entremos al nuevo siglo caminando de espaldas.


Estimados colegas y participantes en este foro,

¿Desarrollo para qué? Fue la pregunta con la que inicié mi exposición. Desarrollo para ampliar las libertades efectivas de los ciudadanos, mejorando su posibilidad de decidir entre distintas opciones de vida valiosas. Ese es el enfoque de desarrollo humano, promovido por el PNUD.
Integralidad de políticas económicas y sociales, mejoramiento institucional y ampliación de la ciudadanía efectiva pueden ser los pilares de un nuevo impulso al desarrollo humano. Cómo trazar estos caminos de manera conjunta y plural es la materia de este foro. Esperamos con este esfuerzo ser un aliado de la sociedad mexicana en la búsqueda de respuestas en esta dirección. Y como el corto y el largo plazo comienzan al mismo tiempo termino diciendo como en un antiguo refrán:
Y si no es ahora…cuándo

Muchas gracias

ANEXO:

[1] A-Z • Focalización • Pobreza • Artículos
Dos nuevos argumentos contra las políticas focalizadas
Por Maria Esperanza, el 22 de Agosto de 2006.
Los argumentos contra las políticas sociales focalizadas se multiplican. Se me acaban de ocurrir dos más.
Antes que nada, revisemos las diferencias entre políticas sociales focalizadas y políticas sociales universales.
Las políticas sociales universales son aquellas prestaciones de asistencia social (vía transferencias de bienes o servicios directas o indirectas) que el estado pone a disposición de un todos los ciudadanos, sin discriminar por nivel socioeconómico, situación de pobreza, etc. Un ejemplo: por décadas, el Plan de Salud de la provincia de Neuquén entregaba leche en polvo a todos los chicos bajo control pediátrico entre 0 a 6 años. (En este caso, el universo obviamente no es “todos los ciudadanos”, sino “todos los ciudadanos de cero a seis años. Dentro de ese universo, todos los chicos pueden acceder, no importa que fueran pobres o no.)
Las políticas sociales focalizadas son aquellas prestaciones sociales cuyo acceso está restringido a un subgrupo dentro del universo. Este subgrupo se define en general por alguna característica relacionada con una situación de privación: para acceder a la asistencia el sujeto tiene que demostrar que la necesita. Siguiendo con el ejemplo anterior, alrededor del año 1990, post-hiperinflación el estado neuquino decidió que sólo los chicos de 0 a 6 años con bajo peso recibirían leche en polvo en el control pediátrico. (No sé cómo está esta cuestión en este momento.)
De lo anterior se sigue mi primer argumento.
a) Las políticas sociales focalizadas son reactivas, no proactivas. Las políticas sociales universales apuntan a prevenir las situaciones de privación, mientras que las políticas sociales focalizadas sólo actúan una vez que la privación ha sucedido. En el caso de la leche en polvo, interesa repartirla en el universo más amplio posible de chicos (aún chicos de hogares de clase media) porque lo que se busca es garantizar que ningún chico “caiga” a la situación de bajo peso. Una vez que una situación de desnutrición se ha producido, toda reacción, por más rápida que sea, es un parche: una desnutrición aún corta puede dejar secuelas neurológicas, de desarrollo y maduración, o causar otras enfermedades incluso más graves como diarrea, neumonía, etc. Esta posibilidad de que haya una brecha entre el problema (desempleo, pobreza, enfermedad, desnutrición) y su solución (recepción del subsidio) se agrava si pensamos que quien necesita de la asistencia tiene que ir, solicitarla, un consultor tiene que certificar que la necesita, tiene que entrar en el padrón del beneficiarios, etc, etc. Entre una cosa y la otra por ahí pasaron meses.
b) Las políticas sociales focalizadas fragmentan las comunidades y erosionan los lazos sociales. (Este argumento no es original, se lo escuché por primera vez en el año 2001 a quien era el obispo de la Quiaca, creo que se llama Olmedo. Sin embargo, haciendo investigación en barrios se ve este fenómeno una y otra vez). Como todo el mundo sabe, prácticamente el único capital con que cuentan las comunidades pobres son sus lazos interpersonales de solidaridad, es decir, cómo la gente se ayuda entre ella. Las políticas sociales focalizadas destruyen estos lazos, porque introducen en el seno de la comunidad diferencias entre quienes “reciben” y quienes no. Una familia con un niño menor de 5 años puede recibir un subsidio, mientras que sus vecinos (que tal vez sean parientes) que tienen un chico de 8 años se quedan mirando como los otros comen. Estas diferencias van erosionando y pensionando los lazos comunitarios. Esto es peor cuando se pide a la propia comunidad que decida a quien le toca y a quien no.
En febrero del 2002, en lo más profundo de la crisis, el programa FOPAR daba subsidios de hasta algunos miles de pesos a comedores barriales en barrios y villas. La evaluación de la solicitud estaba a cargo de un equipo técnico formado por varios consultores, un evaluador de las planillas de costo-beneficio y un pasante que iba al comedor a revisar que estuviera realmente en un barrio pobres y que no estuvieran planeando irse a Cancún con los 5000 pesos. Todo el proceso llevaba cuatro meses. Este subsidio era focalizado, es decir, se pedía que el comedor lo utilizara para alimentar solo niños, embarazadas y ancianos mayores de 65 años. En todas las solicitudes de fondos que leí, las responsables de los comedores decían lo siguiente: “nosotros podemos decir que vamos a atender solo chicos, pero sería una mentira. Acá juntamos todos los recursos y les damos de comer a todos los que piden. Hay adultos que también tiene hambre, y viven acá en el barrio, y no vamos a echar a alquien que tenga 63 años en vez de 65. No nos pidan a nosotros que echemos gente.”
Esta cruzada seguirá.
Esta entrada fue publicada por Maria Esperanza el Martes 22 de Agosto de 2006 a las 5:03 pm y está archivada en A-Z, Focalización, Pobreza, Artículos. Podés dejar un comentario, o un trackback desde tu sitio.
Entradas posiblemente relacionadas

[1] A-Z • Focalización • Pobreza • Artículos
Dos nuevos argumentos contra las políticas focalizadas
Por Maria Esperanza, el 22 de Agosto de 2006.
Los argumentos contra las políticas sociales focalizadas se multiplican. Se me acaban de ocurrir dos más.
Antes que nada, revisemos las diferencias entre políticas sociales focalizadas y políticas sociales universales.
Las políticas sociales universales son aquellas prestaciones de asistencia social (vía transferencias de bienes o servicios directas o indirectas) que el estado pone a disposición de un todos los ciudadanos, sin discriminar por nivel socioeconómico, situación de pobreza, etc. Un ejemplo: por décadas, el Plan de Salud de la provincia de Neuquén entregaba leche en polvo a todos los chicos bajo control pediátrico entre 0 a 6 años. (En este caso, el universo obviamente no es “todos los ciudadanos”, sino “todos los ciudadanos de cero a seis años. Dentro de ese universo, todos los chicos pueden acceder, no importa que fueran pobres o no.)
Las políticas sociales focalizadas son aquellas prestaciones sociales cuyo acceso está restringido a un subgrupo dentro del universo. Este subgrupo se define en general por alguna característica relacionada con una situación de privación: para acceder a la asistencia el sujeto tiene que demostrar que la necesita. Siguiendo con el ejemplo anterior, alrededor del año 1990, post-hiperinflación el estado neuquino decidió que sólo los chicos de 0 a 6 años con bajo peso recibirían leche en polvo en el control pediátrico. (No sé cómo está esta cuestión en este momento.)
De lo anterior se sigue mi primer argumento.
a) Las políticas sociales focalizadas son reactivas, no proactivas. Las políticas sociales universales apuntan a prevenir las situaciones de privación, mientras que las políticas sociales focalizadas sólo actúan una vez que la privación ha sucedido. En el caso de la leche en polvo, interesa repartirla en el universo más amplio posible de chicos (aún chicos de hogares de clase media) porque lo que se busca es garantizar que ningún chico “caiga” a la situación de bajo peso. Una vez que una situación de desnutrición se ha producido, toda reacción, por más rápida que sea, es un parche: una desnutrición aún corta puede dejar secuelas neurológicas, de desarrollo y maduración, o causar otras enfermedades incluso más graves como diarrea, neumonía, etc. Esta posibilidad de que haya una brecha entre el problema (desempleo, pobreza, enfermedad, desnutrición) y su solución (recepción del subsidio) se agrava si pensamos que quien necesita de la asistencia tiene que ir, solicitarla, un consultor tiene que certificar que la necesita, tiene que entrar en el padrón del beneficiarios, etc, etc. Entre una cosa y la otra por ahí pasaron meses.
b) Las políticas sociales focalizadas fragmentan las comunidades y erosionan los lazos sociales. (Este argumento no es original, se lo escuché por primera vez en el año 2001 a quien era el obispo de la Quiaca, creo que se llama Olmedo. Sin embargo, haciendo investigación en barrios se ve este fenómeno una y otra vez). Como todo el mundo sabe, prácticamente el único capital con que cuentan las comunidades pobres son sus lazos interpersonales de solidaridad, es decir, cómo la gente se ayuda entre ella. Las políticas sociales focalizadas destruyen estos lazos, porque introducen en el seno de la comunidad diferencias entre quienes “reciben” y quienes no. Una familia con un niño menor de 5 años puede recibir un subsidio, mientras que sus vecinos (que tal vez sean parientes) que tienen un chico de 8 años se quedan mirando como los otros comen. Estas diferencias van erosionando y pensionando los lazos comunitarios. Esto es peor cuando se pide a la propia comunidad que decida a quien le toca y a quien no.
En febrero del 2002, en lo más profundo de la crisis, el programa FOPAR daba subsidios de hasta algunos miles de pesos a comedores barriales en barrios y villas. La evaluación de la solicitud estaba a cargo de un equipo técnico formado por varios consultores, un evaluador de las planillas de costo-beneficio y un pasante que iba al comedor a revisar que estuviera realmente en un barrio pobres y que no estuvieran planeando irse a Cancún con los 5000 pesos. Todo el proceso llevaba cuatro meses. Este subsidio era focalizado, es decir, se pedía que el comedor lo utilizara para alimentar solo niños, embarazadas y ancianos mayores de 65 años. En todas las solicitudes de fondos que leí, las responsables de los comedores decían lo siguiente: “nosotros podemos decir que vamos a atender solo chicos, pero sería una mentira. Acá juntamos todos los recursos y les damos de comer a todos los que piden. Hay adultos que también tiene hambre, y viven acá en el barrio, y no vamos a echar a alquien que tenga 63 años en vez de 65. No nos pidan a nosotros que echemos gente.”
Esta cruzada seguirá.
Esta entrada fue publicada por Maria Esperanza el Martes 22 de Agosto de 2006 a las 5:03 pm y está archivada en A-Z, Focalización, Pobreza, Artículos. Podés dejar un comentario, o un trackback desde tu sitio.
Entradas posiblemente relacionadas